مصونيت قضائي كارشناسان ملل متحد (1)

با تاكيد و معرفي قضاياي مازيلو (1989) و كمار آسامي ( 1999)
 

چكيده :
 

مصونيت قضائي كارشناسان درحين خدمت ملل متحد جزيي از مصونيت هاي آن سازمان است كه به منظور حفظ استقلال سازمان، كارشناسان را از انواع تعقيبات قضائي محاكم مالي دولت محل مأموريت حراست مي كند . به موجب مصونيت مذكور، حاكم ملي دولتي كه در آن دعاوي اي عليه كارشناسان ملل متحد اقامه شده ، مكلفند « در آستانه دعوي In Limine Litis قبل از ورود به ماهيت آن ، راجع به مصونيت كارشناس تصميم گيري نمايند . در حالي كه دبير كل ملل متحد به عنوان عالي ترين مقام اداري سازمان در تعيين استحقاق برخورداري كارشناس از مصونيت قضايي داراي صلاحيت انحصاري است و تصميم وي براي محاكم مذكور لازم الاتباع است كه به ترتيب در سالهاي 1989 و 1999 از جانب ديوان بين المللي دادگستري در پرتو رويه سازمان ملل متحد وكنوانسيون مصونيت و مزاياي آن صادر شده اند كه بررسي آن از جهات مختلف براي اهداف اين مقاله سودمند است . مصونيت و مزاياي سازمان هاي بين المللي، محصول شكل گيري و توسعه سازمانهاي بين المللي از سويي و تسري مصونيت دولتي از سوي ديگر است.كه مطابق اسناد بين المللي به سه دسته ذيل تقسيم بندي است:
1- مصونيت و مزاياي خود سازمان؛
2 - مصونيت و مزاياي نمايندگان اعضاي سازمان؛
3 - مصونيت و مزاياي كارگزاران سازمان .
نكته اي كه پرداختن به آن قبل از هرچيز مهم به نظر مي رسد آن است كه مبناي مصونيت ومزاياي سازمان هاي بين المللي، برخلاف مصونيت دولتي كه از حاكميت دولت ها سرچشمه مي گيرد، ضروريات شغلي يا حرفه اي آنهاست كه به عنوان اصلي عرفي مورد اجماع علماي حقوق بين المللي قرار گرفته و در منشور ملل متحد متبلور شده است .
به موجب بند 1 ماده 105 آن منشور ، « سازمان در سرزمين هر يك از اعضاي خود از مصونيت و مزاياي لازم، كه براي نيل به مقاصد آن ضروري است، برخوردار خواهد بود» . از مهمترين نتايج شغلي بودن مصونيت سازمان هاي بين المللي ، محدود نمودن آن مصونيت به ضرورت هاي شغلي و كاركردي سازمان است كه در حقيقت بايد آن را فصل مميز مصونيت سازمان هاي بين المللي از مصونيت هاي ديپلماتيك به شمار آورد .
چنين نتيجه اي كه درجاي خود نظريه مطلق بودن مصونيت سازمان هاي بين المللي را به كناري مي نهد ، از نظريه مشورتي ديوان بين المللي دادگستري در قضيه جبران خسارت وارده به سرويس ملل متحد نيز قابل استنباط است :
« در حالي كه يك دولت داراي تمامي حقوق وتكاليفي است كه به موجب حقوق بين المللي شناسايي شده، حقوق و وظايف يك نهاد از قبيل سازمان بستگي به اهداف و وظايفي داردكه بطور صريح يا ضمني در اسناد تأسيسي آن سازمان پيش بيني شده يا اينكه در رويه آن توسعه يافته است .»
بنابراين ، بايد پذيرفت كه با وجود عقيده مشاور حقوقي ملل متحد مبني بر «مطلق بودن مصونيت اعطا شده به سازمان هاي بين المللي» چنين مصونيتي مطلق نبوده و در حداقل امر ، محدود به ضرورت هاي شغلي آنها مي شود .
با تأملي كوتاه در مصونيت هاي سه گانه فوق وعنوان اين مقاله « مصونيت قضايي كارشناسان ملل متحد» مشخص مي شود كه قصد از اين نوشتار، بررسي بخش مختصري از مصونيت كارگزاران سازمان هاي بين المللي با نام مصونيت قضائي كارشناسان سازمان ملل متحد از تعقيب قضائي است .
روشن است كه انتخاب چنين عنواني، دامنه اين مطالعه را در ميان كراگزاران سازمان هاي بين المللي محدود به « كارشناسان ملل متحد » كرده وبا كنار گذاشتن بررسي عمومي مصونيت آنان به بررسي « مصونيت قضائي » بسنده مي كند .
با اين حال نبايد فراموش كرد كه هنگامي كه صحبت از سازمان ملل متحد مي شود، خانواده گسترده ملل متحد منظور است كه چه به لحاظ نظري و چه به لحاظ عملي در هردو جهت مدل سازي ومطالعات تطبيقي، نفوذ غير قابل انكاري در ديگر سازمان هاي بين المللي داشته است . از اين رو هرگونه مطالعه حقوقي راجع به حقوق ملل متحد بي ترديد در شناخت حقوق سازمانهاي بين المللي و تحولات آن سودمند است .
با وجود محدوديت هاي مذكور، هرگونه بررسي مصونيت قضائي كارشناسان ملل متحد مستلزم شناخت و تمييز آنان از ديگر كارگزاران ملل متحد؛ يعني كارمندان آن است، حال آنكه در حصول به اين مهم آنچه ضروري است؛ بررسي نظريه مشورتي ديوان بين المللي دادگستري در قضيه قابليت اعمال بخش 22 ماده شش كنوانسيون مزايا ومصونيت هاي ملل متحد (1946) در سال 1989 مي باشد كه به قضيه « مازيلو» موسوم شده است . بنابراين دربخش نخست، ابتدا با عنايت به قضيه مازيلو به تعريف و تبيين مفهوم كارشناسان ملل متحد همت گمارده و سپس در بخش دوم و پاياني اين مقاله با شرح قضيه ديگري از رويه بين المللي دادگستري كه طي آن مصونيت قضايي يكي از كارشناسان ملل متحد (كمارآسامي) تهديد شده بود ، اقدام به بررسي و تشريح مصونيت قضائي كارشناسان ملل متحد خواهيم كرد .

بخش نخست؛ كارشناسان درحين خدمت ملل متحد
 

1. طبقه بندي كارگزاران ملل متحد : منابع حقوقي و تأسيسي
 

حقيقت اين است كه سازمان ملل متحد به عنوان عالي ترين نوع از سازمان هاي بين المللي موجود، با وجود داشتن شخصيت حقوقي - بين المللي مستقل از دول عضو، نهاد فرضي اي بيش نيست كه درهر حال توسط دولت هاي عضو وبه دست اشخاص حقيقي اداره مي شود .
رايج ترين طبقه بندي اي كه از اشخاص مذكور به عمل آمده ، طبقه بندي آنان به كارمندان و كارشناسان ملل متحد است. حال آنكه منشور ملل متحد به عنوان سند تأسيسي آن سازمان در اين خصوص ساكت است. به نحوي كه با توسل به واژه كلي كارگزاران ملل متحد ( Officials ) در بند دو ماده 105 از ورود به تقسيم بندي آنان پرهيز كرده است. به موجب آن بند، «نمايندگان اعضاي ملل متحد وكارگزاران سازمان نيز به همين نحو از مصونيت و مزاياي لازم كه براي انجام مستقلانه وظايفشان ضروري است، برخوردار خواهند بود» در حالي كه در فصل پانزدهم با توسل به واژه ( Staffs ) از كارمندان ملل متحد نام مي برد كه درهرحال قسمتي از دبيرخانه را تشكيل مي دهند ( بند دو ماده 101 ) . بنابراين با عنايت به مقرره مندرج در بند سوم ماده 105 منشور ميتوان چنين نتيجه گرفت كه منشور با شناسايي عدم محدوديت كارگزاران ملل متحد به كارمندان دبيرخانه، طبقه بندي و ديگر جزئيات را به اسناد بعدي كه مكمل حقوق منشور به شمارمي آيند ، محول كرده است. چه آنكه به موجب بند سوم ماده 105 ، « مجمع عمومي مي تواند براي تعيين جزئيات اجراي بندهاي اول و دوم اين ماده توصيه هايي نموده يا بدين منظور كنوانسيون هايي را به اعضا پيشنهاد كند .» كنوانسيون مزايا ومصونيت هاي ملل متحد موسوم به كنوانسيون عمومي در سال 1946 و موافقتنامه مقر منعقده ميان ملل متحد وايالات متحده آمريكا در سال پس از آن در راستاي اين بند از ماده 105 منشور وبا همت مجمع عمومي به ترتيب به تصويب و امضاي اعضا ومجمع عمومي ملل متحد رسيده است .
مواد پنج و شش كنوانسيون عمومي ، به ترتيب اختصاص به كارمندان و كارشناسان در حين خدمت ملل متحد دارد كه اقدام به تبيين مصونيت و مزاياي آنان كرده اند . بنابراين بايد ابتكار چنين طبقه بندي را ازآن كنوانسيون عمومي سال 1946 دانست .
طبقه بندي مذكور با آنكه خاص كارگزاران ملل متحد است ، با اقبال اسناد تأسيسي و حقوق ديگر سازمان هاي بين المللي ، چهره عام يافته است .
حداقل دو نمونه از چنين رويكردي مربوط به بند پنج از ماده يازده موافقتنامه حقوق ، مصونيت ومزاياي دبيرخانه سازمان هاي همكاريهاي اقتصادي (اكو) با دولت جمهوري اسلامي ايران و فصول پنج و شش از موافقتنامه مصونيت و مزاياي سازمان كنفرانس اسلامي مي شود كه تقسيم بندي مذكور را با اندك تغييراتي رعايت كرده اند .
افزود بر اين بايد گفت كه اين سند پس از منشور ملل متحد يكي از مهم ترين كنوانسيون هاي جهان شمول است كه بيش از دو سوم اعضاي ملل متحد در آن عضويت دارند . با اين حال «… گفته شده كه با عنايت به ماده 105 منشور و عضويت گسترده اعضاي ملل متحد، مقررات كنوانسيون حاضر بر تمامي اعضاي سازمان ملل متحد الزام آور است كه مبيّن عرفي شدن مقررات كنوانسيون عمومي است .»
ديوان بين المللي دادگستري نيز با در نظر داشتن چنين خصيصه اي، در قضيه مازيلو الزام آور بودن مقررات كنوانسيون مذكور را حتي به دولت هاي غير عضو نيز تسري داده اند :
« مصونيت و مزاياي مندرج در مواد پنج و شش كنوانسيون عمومي با عقيده تضمين استقلال كارمندان و كارشناسان بين المللي اعطا شده اند ( از اين رو) اين استقلال بايد از جانب تمامي دولتها از جمله؛ دولت متبوع و دولت محل اقامت كارمند يا كارشناس رعايت شود .»

2. كنوانسيون عمومي 1946 و ابهامات
 

گفته شده كه كنوانسيون عمومي با طبقه بندي كارگزاران ملل متحد به كارمندان و كارشناسان درحين خدمت ملل متحد ، اقدام به تعيين مصونيت و مزاياي آنان نموده است . حال بايد ديد كه آن كنوانسيون چه تعريفي از آنان و بخصوص كارشناسان ملل متحد ارايه يا احياناً چه وضوابطي را براي شناسايي و تعريف آنان به دست داده است .
به موجب بخش هفدهم ازماده پنج كنوانسيون عمومي با عنوان ؛ كارمندان، «دبيركل ،فهرست كارمندان مشمول مقررات اين ماده و ماده هفت را پس از تعيين و طبقه بندي ، به مجمع عمومي تسليم كرده و پس از آن به اطلاع دولتهاي عضو خواهد رسيد .»
به موجب بخش 22 ازماده شش كنوانسيون مذكور با عنوان؛ كارشناسان در حين خدمت ملل متحد، ( جداي از كارمنداني كه مشمول مقررات ماده پنج مي شوند ) « كارشناسان در حين خدمت ملل متحد درخلال مدت مأموريتشان اوقاتي را كه براي مسافرت در ارتباط با مأموريت صرف مي كنند، از مصونيت و مزاياي ضروري براي اجراي مستقل وظايفشان ، برخوردار مي باشند .
آنها به ويژه از مصونيت و مزاياي ذيل برخوردار خواهند شد :
الف. مصونيت از بازداشت يا توقيف شخصي و مصونيت از ضبط توشه هاي شخصي .
ب. مصونيت از هرنوع تعقيب قضائي در ارتباط با اظهارات شفاهي و كتبي يا اعمالي كه در راه اجراي وظايف رسمي خويش به عمل ميآورند. مصونيت از تعقيب قضايي همچنان پس از خاتمه مأموريت نيز ادامه خواهد يافت .
ج. مكاتبات و تمام اسناد از تعرض مصون خواهد بود .
د. براي برقراري ارتباط با ملل متحد، حق استفاده از كد وبراي دريافت اوراق يا اسناد، حق استفاده از پيك و بسته هاي مهر وموم شده وجود دارد .
ه. برخورداري از همان تسهيلات ارزي كه نمايندگان دولت هاي خارجي در مأموريت هاي رسمي از آنها استفاده مي كنند .
و. برخورداري از همان مصونيت و مزايايي كه در مورد اثاثيه شخص، به مأموران ديپلماتيك اعطا مي گردد .»
چنانچه ديده مي شود در دو ماده فوق نه تنها هيچ تعريفي از كارمندان وكارشناسان ملل متحد به عمل نيامده است بلكه ضوابطي نيز جهت شناسايي و تعريف آنان وجود ندارد . همانطور كه در خصوص كارشناسان ملل متحد ماهيت، نوع، زمان و مكان مأموريت آنها واز همه مهم تر شخص يا مقام صلاحيتداري براي احراز انطباق رفتار كارشناسان با ضرورت هاي مأموريت آنها تعيين نشده است. عدم تعريف كارشناسان درحين خدمت در كنار ابهامات فوق الذكر ، چالش هاي حقوقي جدي اي را در شناسايي كارشناسان و مصونيت و مزاياي آنان بين دولت هاي عضو و ملل متحد به وجود آورده است كه خوشبختانه به مدد نظام حل وفصل اختلافات كنوانسيون عمومي، حل وفصل شده اند . به موجب بخش سي كنوانسيون :
تمامي اختلافات ناشي از تفسير يا اجراي كنوانسيون حاضربه ديوان بين المللي ارجاع داده خواهد شد، مگر آنكه طرفين اختلاف بر توسل به ديگر روش هاي حل اختلاف توافق نمايند .
در صورت بروز اختلاف ميان ملل متحد و يكي از اعضاء ، مطابق ماده 96 منشور و 65 اساسنامه، از ديوان براي صدور نظريه مشورتي درخواست سئوال مشورتي مي شود .درحالي كه نظريه اعطايي ديوان ازناحيه طرفين اختلاف به عنوان تصميم قطعي پذيرفته خواهد شد .»
نظام حقوق پيش بيني شده دراين بخش- صرف نظر از قسمت اول آنكه به صلاحيت اجباري – ترافعي ديوان بين المللي دادگستري در اختلاف ميان اعضا اختصاص دارد .با عنايت به دونكته بديع قابل توجه به نظر مي رسد :
1) اين بخش با پيش بيني امكان درخواست نظر مشورتي براي حل وفصل اختلافي كه يك طرف آن دولت (عضو) و طرف ديگر آن يك سازمان بين المللي ( سازمان ملل متحد ) است، در حقيقت انقلابي را درحقوق سنتي حل وفصل اختلافات بين المللي به وجود آورده است كه به موجب آن اصولاً ، ترافع درنزد ديوان بين المللي دادگستري در شأن دولت ها شناخته مي شد، بند يك ماده 34 اساسنامه ديوان ، بازتاب چنين بينش سنتي است .
2) اعطاي قراردادي قدرت الزامي به آراي ديوان بين المللي دادگستري با وجود آنكه اين آراي به موجب منشور واساسنامه ديوان ، فاقد قدرت الزامي شناخته مي شوند، منجر به شكل گيري نوع جديدي ازآراي مشورتي با عنوان « آراي مشورتي الزام آور » شده كه قدرت الزامي خويش را از توافقات قراردادي خار ج از منشور و اساسنامه ديوان به دست مي آورند توسل به نظام مذكور دركنار درخواست نظر مشورتي به منظور تفسير كنوانسيون مذكور تا حدود زيادي توانسته است با ابهامات فوق الذكر را از ميان بردارد . ديوان بين المللي دادگستري درهركدام از قضاياي مشورتي مازيلو (1989) و اختلاف راجع به مصونيت قضائي مخبر ويژه كميسيون حقوق بشر يا كمارآسامي (1999) ، با تفسير كنونسيون مذكور وبه ترتيب با تعريف دقيق كارشناسان درحين خدمت ملل متحد و شناسايي مصونيت كارشناسان در دولت متبوع آنها در قضيه مازيلو و تعيين دبير كل ملل متحد به عنوان مقام صلاحيتدار جهت احراز انطباق رفتار كارشناسي ملل متحد با ضرورت هاي مأموريت او ، در كنار شناسايي قاعده كلي آيين دادرسي حقوقي به نام درآستانه يا بدو دعوي « In Limine Litis » ومصونيت قضائي كارشناسان ، در قضيه كمارآسامي تلاش وافري را در تنوير و توسعه مقررات كنوانسيون عمومي 1946 از خود نشان داده است كه از جهات مختلف حائز توجه فراوان است و كه تحليل آنها مي تواند اين نوشته را در رسيدن به اهدافش كه همان تعريف و تبيين مصونيت قضائي كارشناسان ملل متحد است، ياري نمايد . در اين ميان تعريف كارمندان ملل متحد با وجود سكوت و ابهامات مندرج در بخش هفدهم از ماده پنج كنوانسيون ، چندان دشوار به نظر نمي رسد چرا كه اين مهم با عنايت به حكم مقرر در آن بخش با همت دبير كل وقت سازمان با تصويب قطعنامه شماره 76 مجمع عمومي انجام شده است كه به موجب آن؛ اشخاصي ، كارمند ملل متحد و مشمول مقررات مواد پنج و هفت كنوانسيون عمومي شناخته مي شوند كه داراي رابطه اداري و استخدامي با سازمان ملل متحد باشند .
چنانچه روشن است داشتن رابطه استخدامي با ملل متحد ، شاخص اصلي شناسايي كارمندان ملل متحد است؛ در حالي كه درجاي خود بايد وجه مميز آنان نيز از كارشناسان درحين خدمت به شمار آيد .چرا كه درتقابل با تعريف كارمندان ملل متحد، وضعيت كارشناس درحين خدمت را ميتوان به وضعيت مشخصي تعريف نمود كه بدون داشتن رابطه استخدامي با سازمان، از جانب آن براي انجام مأموريتي انتخاب يا منصوب شده باشند .
تعاريف فوق ، بخصوص تعريف كارشناس درحين خدمت ملل متحد، محصول و مستنبط از رأي مشورتي سال 1989 ديوان بين المللي دادگستري در قضيه مازيلو است كه طي آن براي اولين بار مسأله تعريف كارشناس درحين خدمت و انطباق آن با وضعيت آقاي « دميتريو مازيلو» به عنوان مخبر ويژه كميسيون فرعي منع تبعيض وحمايت از اقليت هاي كميسون حقوق بشر شوراي اقتصادي و اجتماعي ملل متحد در چارچوب بخش 22 كنوانسيون عمومي مطرح شد .
منبع:www.lawnet.ir